【警示】三无农用车赶集期间发生交通事故致2死7伤，分管副乡长被判玩忽职守罪！
🔼图片来源网络，与本案无关🔼
裁判要旨
乡政府工作人员属于国家机关工作人员，在分管安全生产工作期间，不认真履行工作职责，对分管工作严重不负责任，疏于对辖区内的安全生产、隐患整改和安全生产执法活动进行检查落实，放松了乡镇政府对乡村道路、水上交通安全的日常监管特别是对乡镇赶场天和节假日的交通安管理工作，致使人民利益遭受重大损失的，其行为构成玩忽职守罪。
乡政府工作人员可构成道路交通事故玩忽职守罪的主体
————罗某某玩忽职守案
公诉机关：彭水苗族土家族自治县人民检察院
被告人：罗某某，男，生于1966年1月23日，汉族，重庆市彭水苗族土家族自治县人，大专文化，中共党员，彭水苗族土家族自治县龙溪乡人民政府副乡长兼安监室主任。因本案于2005年7月26日被本县人民检察院决定取保候审。
辩护人：任永东，重庆彭水法律援助律师事务所律师。
2005年1月13日，被告人罗某某经选举当选为龙溪乡人民政府副乡长，同年4月兼任该乡安监室主任，分管包括道路交通安全在内的一些工作。该乡根据彭自府发（2005）21号文件精神，对该乡的车辆安全工作确定由政府工作人员逐一承包，被告人罗某某明知肇事车主付美云驾驶的川M06932号农用车是“三无车”，仍将该车承包给政府职工王云怀监管。王云怀查明该车是“三无车”后，给被告人写出不敢承包的书面请求，被告人罗某某没有作任何答复，也没有向党委、政府和相关部门报告。2005年6月2日适逢赶场天，被告人罗某某到该乡焦家村检查禁毒铲毒和计划生育工作，但没有安排安监人员对龙溪乡场上的交通运输进行安全值班检查，致使付美云驾驶的川M06932号农用车人货混装顺利通过，当行至老桥树大枫香树湾时翻下公路左侧70米的岩坡，造成2人死亡、1人重伤、6人轻伤、车辆及货物受损的重大交通事故。事发之后，被告人罗某某伪造了对付美云的“三无车”安全隐患检查的整改通知书。
公诉机关指控称，2005年1~6月，被告人罗某某身为本县龙溪乡人民政府分管安全工作的副乡长兼安监室主任，对本辖区的道路交通安全工作监管失职，未严格执行本县人民政府规定的道路交通安全隐患登记报告制度，对辖区事故隐患车辆情况未上报，致使上级有关部门对龙溪乡交通安全事故隐患底细不清，不能采取有效的防范措施，以致酿成漏报事故隐患车辆——川M06932号“南骏”牌农用车于2005年6月2日在本县龙溪乡大枫香树湾发生2人死亡、7人受伤、车辆及部分货物受损的重大交通事故。公诉机关认为，被告人罗某某的行为已触犯我国法律规定，构成玩忽职守罪，应依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，追究其刑事责任。
被告人的辩解及其辩护人的辩护意见是：对公诉机关指控的事实及罪名无异议，但因被告人罗某某分管工作过多，精力不足，事故当天被安排下村检查禁毒铲毒工作，故其主观上没有玩忽职守的故意，且事故发生后，工作认真负责，得到县安监局的好评，请求给予免于刑事处罚。
（1）被告人罗某某的供述与辩解：自己任龙溪乡副乡长兼任安监室主任属实。安监室主要职责是从事对道路交通、生产领域的安全监督以及隐患事故的统计上报和整改工作，基本上是根据彭水府办发（2003）154号文件规定开展了工作的，但有的地方也做得不够，主要是对文件第三条规定要求监督重大事故隐患的治理整改工作做得不到位；对辖区内的“三无车辆”没有及时处理，也未向县上相关部门（县安监局、交警大队、辖区派出所）上报，造成了“6.2”特大交通事故的发生。主观上存在疏忽大意，总认为不会出事，加之与肇事车主付美云是同村人，故碍于情面没有采取强有力的措施将其车辆强制停运。2005年5月28日下午，乡政府职工王云怀说付美云的车是“三无”车辆，写了个说明，要求将其车辆停止运营，并提出他不承包对该车辆的安全监管。辖区内包括付美云的车共有5辆“三无”车辆，由于工作比较忙，主观上疏忽大意，没有向“三无”车辆的车主发放停运通知书。“6.2”交通事故发生后，在7月19日给付美云补了个隐患整改通知书，主要是想减轻自己的责任。
（2）付美云供述：4月份我和师傅向洪学一起买了台新“南骏”农用车，在家搞运输，没有驾驶证，车没有办保险。6月2日下午4点多钟，我在场上装了一吨多肥料，车上装得有几个人，到出事地点，不知什么原因，我踩刹车没踩得住，车就翻下坡了。
（3）付元林、付美强尸体照片4张。
（4）彭公刑技（2005）字第17号尸检报告书，证实付美强、付元林因开放性颅腔拉伤而死亡。
（5）车辆技术检验报告书，证实该车翻车前车况良好。
（6）彭水县公安局交警大队第35号《交通事故认定书》，认定驾车人付美云负此事故的全部责任，乘车人不负此事故责任。
（7）彭安监（2005）102号文件关于龙溪乡“6.2”道路交通事故调查情况的报告证实：经调查发现，龙溪乡党委、政府在落实安全管理工作中存在的问题，一是龙溪乡政府没有严格落实好安全生产专职分管责任制，致使安全生产监管工作不到位；二是没有落实安全生产责任承包人，特别是在乡镇赶场天和节假日对交通安全防范措施不够；三是在安全生产管理中，督促落实不够，没有每月召开一次驾驶员安全培训会，对本乡“三无”车辆泛滥的情况没有督促相关人员向县行业主管部门报告，对安全生产工作重视不够，应负领导责任。
（8）彭水监（2005）11号文件：关于龙溪乡“6.2”重大交通安全事故调查情况的报告提出：车主付美云对事故负主要责任，副乡长罗某某（乡安监室主任）应负直接领导责任。
（9）龙溪乡2005年1—5月道路交通检查月报表。
（10）龙溪乡安监室2005年1—6月安全生产统计报表。
（11）乡政府职工王云怀写给龙溪乡安监室的关于事故车辆隐患报告及其提取笔录，证实王云怀向安监室报告其承包车辆存在安全隐患。
（12）王云怀证实：乡政府在会上要求“三无”车辆不能落实承包责任人。付美云的“南骏”牌四轮农用车无驾驶证、行驶证、牌照。5月上旬乡分管领导罗某某叫我负责付美云这台车的安全，我拒绝承包该车。我在5月28日给他写了一份书面申请，内容是：该车存在安全隐患，必须禁止上路营运，待证件办好后才能承包，必须要扣车，但他（罗某某）一直没有采取什么措施。
（13）张朝谢证实：今年春节上班以后，罗某某副乡长分管安全并兼任乡安监室主任。罗某某负责乡安监室对数据的统计、报送和龙溪场上的交通安全检查管理，我和胡洪周、代其新一组，负责龙溪乡龙溪河至焦本池范围内的乡道及各村道口的路检路管，查违规违章车辆，也包括“三无”车辆，采取定点与流动的方式相结合进行检查。
（14）胡洪周证言：我是龙溪乡武装部长，我们乡负责安监室的领导是罗某某副乡长，他兼任安监室主任，乡安监室对各类报表的填报是他具体负责，我是帮助安监室工作的。
（15）谭昭智证言：证明自己系龙溪乡党委书记。2005年，我们乡由副乡长罗某某负责道路安全方面的工作，他还兼任乡安监室主任。这次事故主要是乡安监室领导疏忽大意，工作上监管不力，对安全工作认识不够所造成的。
（16）曾华平证言：自己是龙溪乡乡长。6月2日晚发生交通事故的车辆的车主是付美云，他的车原来由王云怀承包。由于车主的证件不齐，王云怀写申请交给安监室罗某某副乡长，叫安监室监督车主办齐证件再承包。事后我听罗某某说他在6月1日找付美云谈过，叫付美云不要单独开车，怕出事，但罗某某对那辆车没有采取任何措施。
（17）胡洪证实：龙溪乡在“6.2”特大交通事故发生以前从未报过事故隐患，导致了事故的发生。
（18）龙溪委发（2005）9号通知：关于乡领导成员分工的通知，证明罗某某分管龙溪乡道路安全等方面的工作。
（19）彭水府办发（2003）154号关于明确乡镇安监室职能职责的通知规定：乡镇安监室的职能、职责是：负责辖区内事故救援、伤亡事故统计，监督重大事故隐患的治理整改工作……
（20）彭交安办发（2003）3号关于印发道路交通安全管理“六专”制度的通知：实施机动车辆驾驶员学习制度、客运车辆驾驶员谈话制度、上路检查制度、客运车辆始发站点监督制度、机动车辆维护保养制度、车辆保险制度、道路交通安全隐患登记报告制度和公路养护制度等八项专项制度。该文附件中包含道路交通安全隐患登记报告制度。
（21）机动车辆驾驶员学习制度：证实机动车辆驾驶员应该开展经常性的安全等方面的学习。
（22）道路交通安全隐患登记报告制度规定：在日常安全检查中，对发现存在事故隐患的“三无”车辆、非客运车辆载客等严重违章行为，应做好登记，并按照相关法律、法规依法处理；对不能处理的，应及时报告相关职能部门。
（23）彭安监（2005）23号关于2005年度交通运输安全管理工作的实施意见，要求由县交安办牵头，协调指导各乡镇人民政府及相关职能部门开展道路交通安全管理工作，落实乡镇道路交通安全协管员职责，全面实行分片包干，努力加大交通安全监管力度。
（24）彭水府发（2005）21号文件要求，各乡镇要配备专职安监人员，安监室主任由同级政府分管领导兼任。严格安全事故报告和安全生产行政责任追究制度，对车辆实行承包，凡是发生安全事故的，具体承包人是第一责任人，分管领导是第二责任人，主要领导是第三责任人。坚持每月召开一次安全生产例会，检查本辖区安全生产工作。
（25）彭水府发（2005）23号通知规定，乡镇安全监督管理办公室统一负责辖区范围内的工矿商贸企业生产安全、水陆交通安全、消防安全、特种设备安全等综合监督管理，并由县安监、农业、海事、交通、公安等相关部门依照法律、法规、规章的规定依法赋予其相关执法职责。明确安全职责，严格责任追究。按行政首长问责暂行办法的规定，对发生重特大安全事故的相关行政负责人实行问责。构成玩忽职守罪的，移交司法机关依法追究其刑事责任。
（26）龙溪乡车辆统计表，证实付美云的车属于龙溪乡政府管辖，系“三无”车辆和证件不全的车辆。
（27）安全隐患整改通知书，证实罗某某在“6.2”事故发生后，为推卸责任而伪造对付美云的安全隐患整改通知书。
彭水苗族土家族自治县人民法院根据上述事实和证据认为，被告人罗某某身为国家机关工作人员，在分管安全生产工作期间，不认真履行工作职责，对分管工作严重不负责任，疏于对辖区内的安全生产、隐患整改和安全生产执法活动进行检查落实，放松了乡镇政府对乡村道路、水上交通安全的日常监管特别是对乡镇赶场天和节假日的交通安管理工作，并在本次事故中具有严重的失职、渎职行为，致使人民利益遭受重大损失，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款的规定，构成玩忽职守罪。
彭水苗族土家族自治县人民法院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条的规定，作出如下判决：
被告人罗某某犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
本案的关键是对犯罪主体的认定问题，即乡政府工作人员能否构成道路交通事故玩忽职守责任罪的主体？
根据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，查处道路交通安全责任的执法主体应属公安机关和交通管理部门。在交通安全这一领域，因为有《道路交通安全法》这一特别法可资依从，故《中华人民共和国安全生产法》即不适用对道路交通安全责任事故的处理。就本案而言，虽然被告人及其辩护人对起诉书指控的犯罪事实及罪名均无异议，法院也以其构成玩忽职守罪但犯罪情节轻微为由给予被告人罗某某免于刑事处罚的判决，而且被告人也已服判，但对本案是否应定玩忽职守罪则有着不同的意见，其分歧主要是被告人能否成为玩忽职守罪的适格主体。
玩忽职守罪是指国家机关工作人员对本职工作严重不负责任，不履行和不正确履行自己的工作职责，致使国家、集体和人民利益遭受重大损失的行为。
（1）本罪侵犯的客体是国家机关的正常管理活动。国家机关工作人员违背职务上的注意义务，不履行或者不正确履行其职责，不仅会损害、破坏国家机关工作人员职务的严肃性，而且还可能给公共财产、国家和人民利益造成损失。
（2）本罪客观方面表现为不履行或者不正确履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。“玩忽”，反映了行为人的一种不严肃的心理态度，是一种漫不经心的懈怠表现，就是马马虎虎、不负责任地对待职责和义务。
（3）本罪犯罪主体为特殊主体，即国家机关工作人员。
（4）本罪主观方面只能由过失构成，即行为人应当预见自己玩忽职守的行为会致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免。
玩忽职守与造成重大损失结果之间，必须具有刑法意义上的因果关系。玩忽职守案件中，有时牵涉多人，危害后果也往往是由多人或者数人的行为综合作用所造成的，即“一果多因”。在确定本罪的责任主体时，应当准确区分直接责任人员与间接责任人员，要根据玩忽职守行为与重大损失后果之间有无内在、必然的因果关系进行区分。对于前者，应依照本条的规定予以处罚；对于后者，一般不追究刑事责任，可以根据情节由有关部门给予行政处分。
从本案看，被告人罗某某身为龙溪乡人民政府副乡长兼安监室主任，属国家机关工作人员，在履行职责过程应该加强安全宣传、检查安全隐患、制定安全措施、对违章生产行为进行查处。虽然其职责只是对道路交通安全进行一般性的管理，且不具有查处道路交通安全执法主体的资格。但是，本案被告人罗某某的行为则严重违背了国务院、重庆市、彭水县等各级人民政府有关乡镇安监室职能职责、道路交通安全管理“六专”制度、道路交通安全隐患登记报告制度、交通运输安全管理工作实施意见、《关于行政首长问责暂行办法》的规定。这些制度和规定的主要内容是：“乡镇安全监督管理办公室统一负责辖区范围内的工矿商贸企业生产安全、水陆交通安全，负责辖区内的安全生产检查、隐患整改和安全生产执法活动，监督重大事故隐患的治理整改工作，落实道路交通安全隐患登记报告制度、上路检查制度，对发现存在事故隐患的‘三无’车辆、非客运车辆载客等严重违章行为，应做好登记，并按照相关法律法规依法处理；对不能处理的，应及时报告相关职能部门。要认真落实乡镇道路交通安全协管员职责，全面实行分片包干，努力加大交通安全监管力度。”
“乡镇政府要加强对乡村道路、水上交通安全的日常监管，特别是要重点加强乡镇赶场天和节假日的交通安全防范；对安全生产工作失职、渎职行为，依法追究有关人员责任；严格执行我市重特大安全事故行政责任追究的规定和引咎辞职制度”、“严格安全事故报告和安全生产行政责任追究制度，对车辆实行承包，凡是发生安全事故，具体承包人是第一责任人，分管领导是第二责任人，主要领导是第三责任人。坚持每月召开一次安全生产例会，检查本辖区安全生产工作”。“要认真落实各级领导安全生产责任，特别要加强县乡两级领导干部安全生产责任制度的落实，依法严肃查处事故责任，对存在失职、渎职行为和对事故发生负有领导责任的地方政府、企业领导人，要按行政首长问责暂行办法的规定，对发生重特大安全事故的相关行政负责人实行问责。构成玩忽职守罪的，移交司法机关依法追究其刑事责任。”可见，被告人罗某某对其分管工作极不负责的行为，已经违背了作为一个基层政府分管领导在交通安全领域里应当遵从的专门的行政规章，而这些规章是有权机关制定的具有普遍拘束力的行政管理措施。
另外，最高人民法院、最高人民检察院在《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《关于办理非法制造、买卖、运输、储存毒鼠强等禁用化学品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》这两个司法解释中规定，对分别负有组织、协调、指挥、灾害调查、控制、医疗救治、信息传递、交通运输、物资保障和查处职责的国家机关工作人员，玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，以玩忽职守罪定罪处罚。根据上述司法解释的规定，联系本案进行分析，我们认为：被告人罗某某负有对辖区内存在的重大隐患的“三无”车辆及非客运车辆载客等严重违章行为进行监督、对道路交通安全隐患行使登记和上报、对上路车辆安全进行检查、对重大事故隐患的治理整改工作进行监督查处、对乡村道路和水上交通安全进行日常监管特别是对乡镇赶场天和节假日的交通安全进行监督检查等方面的职责，符合道路交通事故玩忽职守责任罪的主体要件，因其行为使公共财产、国家和人民利益遭到重大损失，应该承担刑事责任。
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